Freiheit und Ordnung im Praxistest — Teil 4
Wenn der Staat Unternehmer wird
200 Milliarden Euro, Hayeks Wissensproblem — und die Frage, wer am Ende das Risiko trägt
Wenn ich über Industriepolitik diskutiere, stoße ich immer wieder auf einen Satz, der zunächst überzeugend klingt: Wenn Deutschland vor gewaltigen Herausforderungen steht — Klimaneutralität, Digitalisierung, neue Technologien, internationale Konkurrenz —, dann müsse eben der Staat entschlossen investieren und die Transformation steuern.
Ich widerspreche diesem Gedanken nicht immer. Natürlich braucht Deutschland Investitionen. Natürlich muss der Staat Infrastruktur bereitstellen. Und selbstverständlich darf Wirtschaftspolitik gesellschaftliche Forderungen aufnehmen und Ziele formulieren.
Aber für mich beginnt die entscheidende ordnungspolitische Frage einen Schritt später:
Soll der Staat die Voraussetzungen schaffen, unter denen Unternehmen investieren — oder soll er selbst entscheiden, welche Unternehmen, Technologien und Standorte die Zukunft gewinnen?
Dieser Unterschied ist größer, als es zunächst scheint. Und genau deshalb halte ich den von der Linken vorgeschlagenen 200-Milliarden-Euro-Industriefonds für ein ausgezeichnetes Anschauungsobjekt.
Ich kritisiere nicht die 200 Milliarden — sondern ihre Funktion
Ich möchte zunächst ein Missverständnis vermeiden.
Wenn der Staat 200 Milliarden Euro in Schienenwege, Stromnetze, Hochschulen, digitale Infrastruktur oder Grundlagenforschung investiert, sehe ich darin keinen Widerspruch zur Sozialen Marktwirtschaft. Im Gegenteil. Der Staat schafft damit Voraussetzungen, auf deren Grundlage anschließend tausende Unternehmen konkurrieren, wachsen und gedeihen können - zum Wohle aller.
Anders bewerte ich es, wenn derselbe Staat mit diesen Milliarden beginnt, einzelnen Unternehmen Kredite zu gewähren, Unternehmensanteile zu erwerben, Produktionsumstellungen zu finanzieren, bestimmte Technologien zu bevorzugen oder Standorte und Arbeitsplätze politisch abzusichern. Genau solche Elemente finden sich in den diskutierten Konzepten: Unternehmen sollen Kredite erhalten, der Staat kann Beteiligungen erwerben und öffentliche Unternehmen sollen beim industriellen Umbau eine steuernde Rolle übernehmen.
Dann verändert sich die Rolle des Staates. Er baut nicht mehr nur das Spielfeld. Er beginnt mitzuspielen. Und genau an diesem Punkt werde ich ordnungspolitisch skeptisch.
Mein stärkster Einwand: Niemand kennt die Wirtschaft von morgen
Friedrich August von Hayek hat dieses Problem bereits 1945 in seinem berühmten Aufsatz über die Nutzung des Wissens in der Gesellschaft beschrieben.
Das für wirtschaftliche Entscheidungen relevante Wissen liegt nicht an einer zentralen Stelle bereit. Es steckt in Millionen Köpfen. Der Ingenieur kennt eine technische Verbesserung. Der mittelständische Unternehmer kennt seinen Kunden. Eine Bank beurteilt ein Geschäftsmodell. Ein Start-up erkennt eine Marktlücke. Verbraucher verändern plötzlich ihre Wünsche. Ein Konkurrent entwickelt eine Technik, die gestern noch niemand kannte. Dieses Wissen ist verstreut.
Ich kann es nicht vollständig in ein Ministerium. eine Bürokratie oder eine Partei tragen — und keiner kann es auch zentral berechnen. Gerade deshalb halte ich Wettbewerb für so wichtig. Er ist für mich nicht bloß ein Kampf um Gewinne. Er ist ein Such- und Entdeckungsverfahren.
Natürlich irren Unternehmer. Das ist sogar unvermeidlich. Auch ein Vorstand weiß nicht, welches Geschäftsmodell 2035 erfolgreich sein wird. Aber das ist gar nicht der entscheidende Unterschied.
Der entscheidende Unterschied lautet: Was passiert, wenn er sich irrt? Irren dürfen sich alle — aber wer haftet?
Hier trifft Hayek auf Walter Eucken. Eines der wichtigsten ordoliberalen Prinzipien ist für mich das Haftungsprinzip: Wer über wirtschaftliche Ressourcen entscheidet, sollte möglichst auch die Folgen seiner Entscheidung tragen. Investiert ein Unternehmer zehn Millionen Euro in ein Produkt, das niemand kaufen möchte, verliert er im schlimmsten Fall sein Kapital. Das ist hart.
Aber genau diese Möglichkeit zwingt ihn, sehr genau Informationen zu sammeln, Alternativen zu prüfen und Risiken abzuwägen. Bei einem staatlichen Fonds verändert sich dieses Verhältnis. Trifft ein politisch gesteuerter Fonds eine Fehlentscheidung, verschwindet der Verlust nicht. Er wird gesellschaftlich getragen.
Unternehmerische Entscheidung → unternehmerisches Risiko wird zu:
Politische Entscheidung → unternehmerisches Risiko → gesellschaftliche Haftung
Genau darin sehe ich das ordnungspolitische Problem. Nicht weil Beamte per se unintelligent wären. Nicht weil Politiker zwangsläufig schlechte Absichten hätten. Sondern weil Entscheidung und Haftung institutionell auseinanderfallen können.
Wer sind eigentlich die Gewinner von morgen?
Nun wird das Problem praktisch. Ein Fonds von 200 Milliarden Euro muss auswählen:
● Welche Batterietechnik fördern wir?
● Welches Stahlwerk erhält Kapital?
● Welcher Automobilstandort soll erhalten bleiben?
● Welches Unternehmen gilt als „strategisch"?
● Welche Produktionsumstellung verdient eine Garantie?
Genau hier beginnt das berühmte Picking Winners (vom Staat, der Regierung oder den Regierungsparteien ausgewählte Gewinner).
Der Begriff gefällt mir allerdings nur zur Hälfte. Denn noch gefährlicher finde ich die zweite Möglichkeit: Protecting Losers (vom Staat, der Regierung oder den Regierungsparteien geschützte Verlierer).
Wenn der Staat erst einmal erhebliche Summen in ein Unternehmen investiert hat, entstehen neue politische Interessen. Dann heißt es möglicherweise:
● Wir können dieses Unternehmen jetzt nicht fallen lassen.
● Der Standort muss erhalten bleiben.
● Die Arbeitsplätze müssen gesichert werden.
● Wir haben doch bereits Milliarden investiert.
Ökonomisch notwendiger Strukturwandel kann dadurch politisch verzögert werden. Das ist sozialpolitisch durchaus verständlich. Niemand freut sich über Werksschließungen und Arbeitsplatzverluste. Aber Strukturwandel bedeutet gerade, dass Kapital und Arbeit von dauerhaft weniger produktiven Verwendungen zu neuen Tätigkeiten wandern. Auch im Sinne der Arbeitnehmer!
Ich halte es deshalb für gefährlich, wenn der Staat gleichzeitig Eigentümer, Kreditgeber, Arbeitsplatzgarant und Strukturpolitiker wird. Genau dieses Risiko beschreibe ich als Übergang vom „Picking Winners" zum „Protecting Losers".
Und dann beginnt der Kampf um die 200 Milliarden
Ein so großer Fonds erzeugt noch ein weiteres Problem, das mich fast ebenso beschäftigt wie Hayeks Wissensfrage. Sobald 200 Milliarden Euro politisch verteilt werden, entstehen gewiss 200 Milliarden Gründe, politischen Einfluss zu nehmen. Unternehmen werden erklären, weshalb gerade ihre Technologie systemrelevant ist. Gewerkschaften werden argumentieren, weshalb gerade ihr Standort geschützt werden muss. Ministerpräsidenten werden für ihre Regionen kämpfen. Verbände werden Gutachten vorlegen. Unternehmensberater werden Programme entwickeln.
Lobbyisten werden erklären, warum ihre Branche unverzichtbar für die Transformation ist.
Das nennen wir Ökonomen Rent Seeking. Rent Seeking beschreibt das Verhalten von Personen oder Unternehmen, sich finanzielle Vorteile oder Monopole durch politische Einflussnahme und Sonderregeln zu sichern, anstatt neue Werte zu schaffen oder bessere Produkte zu erarbeiten. Kurz gesagt: Sie wollen ein Stück von einem Kuchen abbekommen, ohne zu dessen Entstehung beizutragen.
Kapital fließt dann möglicherweise nicht dorthin, wo die produktivste Verwendung erwartet wird, sondern dorthin, wo die überzeugendste politische Begründung formuliert wird. Gerade ein staatlicher Fonds dieser Größenordnung schafft dafür erhebliche Anreize. Ich unterstelle damit natürlich niemandem Korruption. Das Problem entsteht schon innerhalb völlig legaler demokratischer Prozesse. Wer staatliches Geld verteilt, erzeugt automatisch Wettbewerb um politischen Einfluss auf dessen Verteilung.
Der Schiedsrichter zieht plötzlich selbst das Trikot an
Für mich ist dies vielleicht das anschaulichste ordoliberale Argument. Stellen wir uns vor, der Staat besitzt größere Beteiligungen an Unternehmen A, B und C. Derselbe Staat entscheidet gleichzeitig über Subventionen, Steuern, Umweltauflagen, Genehmigungen, öffentliche Aufträge, Beihilfen und Wettbewerbsrecht.
Er ist dann nicht mehr nur Gesetzgeber. Er wird: Regelsetzer + Regulierer + Kapitalgeber + Eigentümer + Kunde.
Ich empfinde diese Rollenvermischung als problematisch. Der Staat soll wirtschaftliche Macht begrenzen. Aber wenn er selbst wirtschaftliche Interessen besitzt, muss er plötzlich auch seine eigenen Beteiligungen regulieren.
Die ordoliberale Alternative lautet deshalb nicht: schwacher Staat. Sie lautet: starker Staat bei den Regeln — zurückhaltender Staat bei einzelnen unternehmerischen Entscheidungen. Das ist ein erheblicher Unterschied.
Aber macht der Markt nicht ebenfalls Fehler?
Doch, natürlich. Und ich halte dieses Gegenargument gegen meine Position für berechtigt. Unternehmen können Monopolmacht entwickeln. Manager denken manchmal kurzfristig. Märkte berücksichtigen externe Kosten nicht automatisch. Banken finanzieren schlechte Projekte. Unternehmer irren. Finanzmärkte können Herdentrieben folgen. Wer daraus schließt, Ordoliberalismus bedeute „Unternehmen wissen alles besser", hat ihn missverstanden.
Ich behaupte das Gegenteil: Niemand weiß alles besser.
Gerade deshalb möchte ich aber Entscheidungen dezentralisieren. Wenn hundert private Investoren unterschiedliche Technologien ausprobieren und zehn davon scheitern, entstehen dezentrale Fehler.
Wenn eine staatliche Stelle dieselbe eine Technologie mit Milliarden zum nationalen Zukunftsprojekt erklärt und sich irrt, konzentriert sich der Fehler. Das ist für mich der entscheidende Unterschied. Der Markt ist nicht unfehlbar. Aber Wettbewerb erlaubt viele parallele Versuche — und auch das Scheitern einzelner Versuche.
Die 200 Milliarden müssen zunächst irgendwoher kommen
Damit komme ich zur Finanzierung. Der Industriefonds ist nicht einfach ein Sparschwein, das mit Einnahmen einer Vermögensteuer gefüllt wird. Nach den mir vorliegenden Konzepten geht es zunächst um zusätzlichen staatlichen Finanzierungsspielraum und damit wesentlich auch um Kreditaufnahme. Die Linke verbindet ihre Investitionspläne deshalb mit einer grundlegenden Veränderung beziehungsweise Abschaffung der Schuldenbremse.
Mein Einwand lautet dabei ausdrücklich nicht: „Deutschland kann sich 200 Milliarden Euro niemals leisten." Das halte ich für zu einfach.
Auch ein Ordoliberaler kann kreditfinanzierte Investitionen rechtfertigen, wenn etwa langlebige Infrastruktur entsteht, von der kommende Generationen profitieren.
Ich unterscheide deshalb noch einmal deutlich: 200 Milliarden für Infrastruktur sind etwas anderes als 200 Milliarden, mit denen der Staat Unternehmensanteile kauft und unternehmerische Risiken übernimmt.
Im zweiten Fall verschuldet sich die Allgemeinheit, um zugleich unternehmerisches Risiko zu übernehmen. Genau darüber müssen wir reden.
Und die Vermögensteuer?
Auch hier möchte ich sauber trennen. Man kann eine stärkere Besteuerung großer Vermögen befürworten und trotzdem gegen staatliche Unternehmensbeteiligungen sein. Das sind zwei ganz verschiedene Entscheidungen:
Wie stark wollen wir Vermögen besteuern? und: Soll der Staat mit den Einnahmen selbst Unternehmer werden?
Diese Fragen werden in der politischen Debatte häufig miteinander vermengt. Ich halte das für einen Fehler. Interessant ist trotzdem, was die von Linksfraktion und Rosa-Luxemburg-Stiftung in Auftrag gegebene DIW-Untersuchung zur Vermögensteuer zeigt.
Ohne Verhaltensänderungen kommt sie in dem untersuchten Modell auf rund 147 Milliarden Euro jährlich. Sobald jedoch Steuergestaltung, Investitionsreaktionen, Vermögensverlagerungen oder Abwanderung berücksichtigt werden, kann das Aufkommen deutlich geringer ausfallen. In Szenarien mit starken Reaktionen sinkt das unmittelbare Vermögensteueraufkommen um bis zu 60 Prozent; einschließlich Auswirkungen auf andere Steuerarten kann der fiskalische Effekt noch deutlich stärker sinken. Genau deshalb misstraue ich statischen Steuerrechnungen. Menschen reagieren auf Regeln. Das ist keine moralische Bewertung. Es ist Mathematik und Ökonomie.
Ein zusätzliches Problem, über das kaum jemand spricht
Selbst wenn eine Vermögensteuer hohe Einnahmen erzielte, gäbe es noch eine institutionelle Besonderheit. Nach Artikel 106 Absatz 2 des Grundgesetzes steht das Aufkommen der Vermögensteuer den Ländern zu. Der 200-Milliarden-Industriefonds wäre dagegen ein Instrument des Bundes.
Vermögensteuer → Einnahmen → Bundesindustriefonds lässt sich nicht einfach eins zu eins aufstellen.
Die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern müssten berücksichtigt beziehungsweise verändert werden. Das mag technisch klingen. Aber gerade solche institutionellen Details entscheiden häufig darüber, ob politische Milliardenpläne tatsächlich so funktionieren wie auf dem Papier.
Mein Fazit: Ich will einen starken Staat — nur keinen allwissenden
Ich halte weder Klimawandel noch Digitalisierung noch den internationalen Strukturwandel für Probleme, die der Staat einfach ignorieren sollte.
Ich möchte einen handlungsfähigen Staat. Er soll Verkehrswege bauen, Stromnetze ermöglichen, Grundlagenforschung finanzieren, Bildung verbessern, Wettbewerb schützen, CO₂ einen Preis geben und verlässliche langfristige Regeln setzen.
Was ich nicht möchte, ist ein Staat, der daraus den Anspruch ableitet, selbst wissen zu können, welches Unternehmen, welche Technologie, welches Produkt und welcher Standort die Gewinner von morgen sein werden. Denn genau dieses Wissen besitzt niemand.
Deshalb setze ich auf Wettbewerb. Nicht weil Unternehmer unfehlbar wären. Sondern weil sie es gerade nicht sind. Ich möchte Irrtum dezentralisieren, Haftung bei den Entscheidern belassen und wirtschaftliche Macht — private wie staatliche — begrenzen.
Meine ordoliberale Formel lautet deshalb:
Der Staat setzt Ziele und Regeln. Er schafft Infrastruktur und korrigiert Marktversagen.Aber normalerweise entscheidet er nicht, wer wirtschaftlich gewinnen soll.
Und damit komme ich im nächsten Teil zu einer wichtigen Einschränkung. Denn es gibt Bereiche, in denen meine Antwort deutlich anders ausfällt: Stromnetze, Wasserversorgung, Schieneninfrastruktur und andere natürliche Monopole.
Dort funktioniert Wettbewerb teilweise gerade nicht wie auf gewöhnlichen Märkten. Öffentliches Eigentum kann dann durchaus ordoliberal begründbar sein. Genau an dieser Stelle verläuft für mich die entscheidende Grenze: Öffentliches Eigentum muss funktional begründet werden, nicht allein durch eine allgemeine Präferenz für öffentliche Trägerschaft.
Teil 5 wird deshalb die Frage stellen: Wo endet der Markt — und wo beginnt legitime staatliche Daseinsvorsorge?
