Freiheit und Ordnung im Praxistest — Teil 5
Wo ich staatliches Eigentum akzeptiere — und wo nicht
Daseinsvorsorge, natürliche Monopole und die ordoliberale Trennlinie zwischen starkem Staat und staatlicher Wirtschaftslenkung
Nach vier Beiträgen, in denen ich Vergesellschaftung, staatliche Investitionslenkung und Eingriffe in die Eigentumsordnung kritisch betrachtet habe, möchte ich an dieser Stelle etwas klarstellen. Ordoliberalismus bedeutet für mich nicht: privat ist immer gut, staatlich ist immer schlecht.
Ich will keinen schwachen Staat. Im Gegenteil. Eine funktionierende Soziale Marktwirtschaft benötigt einen Staat, der stark genug ist, Wettbewerb durchzusetzen, wirtschaftliche Macht zu begrenzen, soziale Sicherheit zu gewährleisten und dort einzugreifen, wo Wettbewerb strukturell nicht funktionieren kann.
Die interessante Frage lautet deshalb nicht: Privat oder Staat? Sondern: Welches institutionelle Arrangement löst das konkrete Problem am besten, ohne unnötig Wettbewerb, Haftung und individuelle Entscheidungsspielräume auszuschalten?
Genau dort verläuft für mich die eigentliche ordoliberale Trennlinie.
Nicht jeder Markt ist gleich
Ich unterscheide zunächst zwischen zwei grundverschiedenen Situationen. Auf der einen Seite stehen Märkte, auf denen grundsätzlich mehrere Anbieter miteinander konkurrieren können. Wohnungen können von privaten Unternehmen, Genossenschaften, Baugruppen, kommunalen Gesellschaften oder einzelnen Investoren errichtet werden. Lebensmittel können verschiedene Händler anbieten. Auch Industrieprodukte können grundsätzlich von konkurrierenden Unternehmen hergestellt werden.
Auf der anderen Seite stehen Bereiche, in denen echter Wettbewerb auf der Infrastrukturebene kaum sinnvoll herzustellen ist.
Das klassische Beispiel ist das Stromnetz. Niemand wird ernsthaft fordern, drei konkurrierende Stromleitungen, zwei Gasnetze und vier Wasserleitungen durch dieselbe Straße zu verlegen, nur damit deren Eigentümer miteinander konkurrieren.
Hier liegt ein natürliches Monopol vor. Gerade an diesem Beispiel zeigt sich, warum ein Ordoliberaler staatliche Intervention nicht grundsätzlich ablehnen darf.
Beim Stromnetz wird der Markt allein nicht genügen
Wer das Netz kontrolliert, kontrolliert aber einen Engpass. Ein Energieanbieter kann noch so effizient arbeiten: Wenn ihm der Zugang zum Netz verweigert oder nur zu diskriminierenden Bedingungen gewährt wird, findet auf der nachgelagerten Ebene kein vernünftiger Wettbewerb mehr statt.
Deshalb sehe ich hier zwei grundsätzlich ordoliberal vertretbare Lösungen:
● Privates Netz — aber strenge staatliche Regulierung. Der Eigentümer darf sein natürliches Monopol nicht frei ausnutzen. Netzentgelte, Zugangsmöglichkeiten und Investitionsbedingungen müssen reguliert werden.
● Öffentliches oder kommunales Eigentum am Netz. Auch das halte ich nicht für einen Angriff auf die Soziale Marktwirtschaft — eine Kommune kann ein Strom-, Wärme- oder Wassernetz besitzen und diskriminierungsfreien Zugang für verschiedene Anbieter gewährleisten. Öffentliches Eigentum kann bei einem natürlichen Monopol funktional begründet sein.
Dabei ist mir jedoch eines wichtig: Öffentliches Eigentum ist noch keine Garantie für gute Ordnungspolitik.
Auch ein kommunales Monopol braucht Transparenz, Effizienzkontrolle, Investitionsanreize und klare Regeln. Ein ineffizienter öffentlicher Monopolist wird nicht dadurch effizient, dass sein Eigentümer die Kommune ist.
Umgekehrt muss ein privates Monopol nicht zwingend verstaatlicht werden, wenn eine intelligente Regulierung denselben Zweck erreicht. Für mich entscheidet also nicht die Eigentumsform allein. Es entscheidet die Funktion.
Genau deshalb unterscheide ich Stromnetze von Wohnungskonzernen
Das ist der entscheidende Punkt dieser Serie. Bei einem Stromnetz kann Wettbewerb auf der Netzinfrastruktur technisch unsinnig sein. Beim Wohnungsmarkt gilt das nicht.
Es gibt keinen technischen Grund, weshalb nur ein einziges Unternehmen Wohnungen bauen könnte. Private Vermieter, Genossenschaften, kommunale Gesellschaften, Stiftungen und Baugruppen können nebeneinander existieren.
Wenn dort Wettbewerb nicht ausreichend funktioniert, frage ich deshalb zuerst:
● Warum wird zu wenig gebaut?
● Gibt es Bauland?
● Verhindert Regulierung den Marktzutritt?
● Besitzt ein Unternehmen lokale Marktmacht?
● Brauchen bestimmte Haushalte soziale Unterstützung?
Erst danach wähle ich das Instrument. Genau diese Reihenfolge halte ich für ordoliberal.
Also: Marktversagen diagnostizieren — Ursache bestimmen — möglichst zielgenau eingreifen.
Nicht: gesellschaftlich unerwünschtes Ergebnis feststellen und deshalb automatisch die Eigentumsform verändern.
Gesundheit und Pflege: Für mich weder gewöhnlicher Markt noch Staatsmonopol
Schwieriger wird die Sache im Gesundheitswesen. Ich halte Gesundheit nicht für ein gewöhnliches Konsumgut.
Wer mit einem Herzinfarkt ins Krankenhaus kommt, studiert keine Preislisten. Patienten verfügen häufig über weniger medizinisches Wissen als Ärzte. Versorgung muss auch dort stattfinden, wo sie sich betriebswirtschaftlich möglicherweise nicht unmittelbar rechnet.
Deshalb benötigt das Gesundheitswesen einen starken ordnungspolitischen und sozialstaatlichen Rahmen. Hier wäre mir die Formel „mehr Markt" ebenso zu einfach wie „alles in öffentliche Hand". Ich bevorzuge Trägervielfalt innerhalb eines strengen gesellschaftlichen Ordnungsrahmens.
Kommunale Krankenhäuser gehören für mich selbstverständlich dazu. Ebenso freigemeinnützige Einrichtungen von Caritas, Diakonie, DRK oder anderen Trägern. Und ich sehe dabei keinen grundsätzlichen Grund, private Anbieter auszuschließen, solange Qualitätsstandards, Versorgungspflichten und Finanzierung so ausgestaltet sind, dass nicht die lukrativen Patienten privatisiert und die schwierigen Fälle sozialisiert werden.
Meine Frage lautet also auch hier nicht: Wer besitzt das Krankenhaus? Sondern: Welche Ordnung gewährleistet Qualität, Zugang, Wirtschaftlichkeit, Innovation und Versorgungssicherheit?
Das kann in strukturschwachen Regionen durchaus bedeuten, dass der Staat selbst Einrichtungen betreibt oder erhält. An anderer Stelle kann Wettbewerb zwischen verschiedenen Trägern bessere Ergebnisse hervorbringen. Gerade diese Offenheit unterscheidet für mich Ordnungspolitik von reiner Eigentumsideologie.
Auch beim Bankensektor möchte ich genauer hinsehen
Besonders sensibel wird die Frage beim Finanzsystem. Banken entscheiden wesentlich darüber, welche Investitionen finanziert werden. Dabei prüfen sie Bonität, Geschäftsmodelle und Risiken.
Ich würde allerdings ehrlicherweise nicht behaupten, dass eine private Bank automatisch Kapital dorthin lenkt, wo es den „höchsten volkswirtschaftlichen Nutzen" erzielt. Eine Bank sucht zunächst einen angemessenen Ertrag im Verhältnis zum Risiko. Das ist etwas anderes.
Und auch der Bankensektor zeigt, dass öffentliches Eigentum keineswegs automatisch systemwidrig ist. Sparkassen, Landesbanken oder Förderinstitute können legitime Funktionen übernehmen. Gerade dort, wo Marktversagen besteht, langfristige Infrastruktur finanziert werden muss oder junge Unternehmen Schwierigkeiten beim Kapitalzugang haben, kann staatliche Förderung begründbar sein.
Mein Einwand beginnt erst dort, wo aus ergänzendem öffentlichem Bankwesen ein politisch gesteuertes Gesamtsystem der Kreditvergabe werden soll.
Das Erfurter Grundsatzprogramm der Linken formuliert hier ausgesprochen weitreichend und verlangt die Vergesellschaftung beziehungsweise Verstaatlichung privater Banken. Das jüngere Bundestagswahlprogramm tritt an diesem Punkt allerdings differenzierter auf; diese Entwicklung will ich fairerweise erwähnen.
Warum bleibt mir eine umfassende Politisierung des Kreditwesens trotzdem suspekt? Weil Kreditentscheidungen dann zunehmend mit industrie-, regional-, beschäftigungs- oder parteipolitischen Zielsetzungen verbunden werden können. Das muss nicht sofort geschehen. Aber die institutionelle Versuchung entsteht.
Mein Problem heißt nicht Staat — sondern Interessenkonflikt
Stellen wir uns ein Gedankenspiel vor:
● Der Staat besitzt eine Bank.
● Gleichzeitig besitzt er Industrieunternehmen.
● Er entscheidet über Förderprogramme.
● Er vergibt öffentliche Aufträge.
● Und ein Unternehmen, an dem er beteiligt ist, benötigt dringend einen Milliardenkredit.
Soll die staatliche Bank ablehnen?
Genau solche Situationen interessieren mich ordnungspolitisch. Je mehr Rollen der Staat gleichzeitig übernimmt, desto schwieriger wird es, zwischen politischem Ziel und wirtschaftlicher Risikoprüfung zu unterscheiden.
Das kennen wir bereits aus Teil 4 meiner kleinen Serie: Der Staat wird gleichzeitig Schiedsrichter und Spieler.
Meine Skepsis richtet sich deshalb nicht gegen jedes öffentliche Kreditinstitut. Sie richtet sich gegen die Konzentration von Eigentum, Finanzierung, Regulierung und wirtschaftspolitischer Steuerung in derselben politischen Hand.
Eine freiheitliche Wirtschaftsordnung sollte nicht nur private Macht begrenzen. Sie sollte ebenso verhindern, dass wirtschaftliche und politische Macht unnötig miteinander verschmelzen.
Meine sechs ordoliberalen Fragen
Ich würde deshalb jede Forderung nach staatlichem Eigentum durch denselben kleinen Test schicken:
1. Liegt tatsächlich Marktversagen vor?
2. Kann Wettbewerb hergestellt oder gestärkt werden?
3. Reicht Regulierung aus?
4. Handelt es sich um ein natürliches Monopol oder um eine unverzichtbare Versorgung, die der Markt nicht zuverlässig bereitstellt?
5. Ist öffentliches Eigentum tatsächlich besser geeignet als eine weniger weitgehende Alternative?
6. Bleiben Verantwortung, Kontrolle und Haftung auch beim öffentlichen Eigentümer klar?
Erst wenn diese Fragen überzeugend beantwortet sind, halte ich staatliches Eigentum für ordnungspolitisch gut begründet.
Das entspricht auch dem Grundgedanken, den ich in dieser Serie verfolge: Öffentliches Eigentum kann bei natürlichen Monopolen oder nicht herstellbarem Wettbewerb sinnvoll sein — entscheidend ist die funktionale Begründung, nicht eine generelle ideologische Präferenz für öffentlich oder privat.
Meine Trennlinie
Nach fünf Beiträgen dieser Serie wird damit vielleicht deutlicher, was ich unter Ordoliberalismus verstehe.
Ich verteidige nicht das Private, weil es privat ist. Und ich lehne das Staatliche nicht ab, weil es staatlich ist. Ich frage nach Wettbewerb, Macht, Haftung und Funktion.
Bei einem natürlichen Monopol kann die Antwort lauten: strenge Regulierung oder öffentliches Eigentum.
Bei einem grundsätzlich wettbewerbsfähigen Markt lautet meine Antwort zunächst: Wettbewerb ermöglichen, Machtmissbrauch verhindern und soziale Härten gezielt ausgleichen.
Und bei Daseinsvorsorge kann die richtige Lösung durchaus zwischen beiden Polen liegen: staatliche Finanzierung, klare Qualitätsstandards und Versorgungsgarantien — aber Trägervielfalt bei der tatsächlichen Leistungserbringung.
Meine Formel lautet deshalb:
So viel Wettbewerb wie möglich. So viel Staat wie funktional notwendig.Und staatliches Eigentum nur dort, wo es ein konkretes Problem besser löst als die Alternativen.
Damit komme ich allerdings zur schwierigsten Frage dieser kleinen Serie. Denn was passiert, wenn öffentliches oder gemeinschaftliches Eigentum nicht mehr als begründungsbedürftige Ausnahme verstanden wird, sondern zunehmend als gesellschaftspolitisches Leitbild?
Dann verändert sich möglicherweise mehr als nur die Eigentümerstruktur einzelner Unternehmen. Dann verändert sich die Beweislast unserer Wirtschaftsordnung.
Genau darum geht es in Teil 6: Wenn aus der Ausnahme die Regel wird — beginnt mit Vergesellschaftung eine schrittweise Veränderung unserer Wirtschaftsordnung?
