Freiheit und Ordnung im Praxistest — Teil 1

Eigentum, Staat und die Spielregeln der Freiheit

Warum Enteignung, Verstaatlichung und Vergesellschaftung ordnungspolitisch etwas völlig Verschiedenes bedeuten

Auch ich habe lange geglaubt, Enteignung, Verstaatlichung und Vergesellschaftung seien vor allem Begriffe für Juristen, politische Theoretiker und wirtschaftswissenschaftliche Vorlesungen. Die Berliner Debatte zeigte jedoch auch mir, wie sehr man sich damit täuschen kann.

Seit die Berliner Linke die Vergesellschaftung großer Wohnungsbestände wieder mit Nachdruck auf die politische Tagesordnung gesetzt hat, geht es längst nicht mehr nur um Mietpreise oder kommunalen Wohnungsbau. Dahinter steht eine grundsätzlichere Frage: Soll der Staat lediglich die Regeln des Marktes bestimmen und soziale Fehlentwicklungen korrigieren - oder soll er in bestimmten Bereichen die Eigentumsordnung selbst verändern?

Genau darin liegt für mich die eigentliche Brisanz. Denn Enteignung, Verstaatlichung und Vergesellschaftung klingen ähnlich. Sie sind es aber nicht. Hinter ihnen stehen unterschiedliche Vorstellungen davon, was Eigentum bedeutet, welche Rolle der Staat übernehmen soll und wie wirtschaftliche Entscheidungen zustande kommen.

Ich bin überzeugt, dass wir diese Debatte mit absoluter Begriffspräzision führen müssen - denn wer die Begriffe verwischt, bereitet den Boden für die schlechtere Politik. In den öffentlichen Talkshows werden die Vokabeln munter durcheinandergewürfelt. Das ist gefährlich, denn verfassungsrechtlich und ökonomisch liegen Welten dazwischen. Ich säubere mal den Begriffssalat:

Drei Begriffe, drei unterschiedliche Instrumente

1. Enteignung: punktueller Eingriff für einen konkreten Zweck

Eine klassische Enteignung nach Artikel 14 Absatz 3 des Grundgesetzes betrifft eine konkrete Eigentumsposition. Das typische Beispiel ist bekannt: Für eine Straße, eine Bahnlinie, einen Deich oder ein anderes Infrastrukturprojekt wird ein Grundstück benötigt. Kann keine freiwillige Einigung erzielt werden, kann der Staat unter den gesetzlichen Voraussetzungen Eigentum entziehen.

Entscheidend ist dabei aber etwas anderes: Die private Eigentumsordnung als solche bleibt bestehen.

Der Staat sagt nicht: Private Grundstücke sollen künftig grundsätzlich anders organisiert werden. Er greift vielmehr in einem bestimmten Fall für einen bestimmten Gemeinwohlzweck ein. Zugleich sieht das Grundgesetz eine gesetzlich geregelte Entschädigung vor. Ordnungspolitisch bleibt der Eingriff damit nur punktuell.

2. Verstaatlichung: Der Staat wird selbst Eigentümer

Bei einer Verstaatlichung übernimmt die öffentliche Hand Eigentum an einem Unternehmen oder einer wirtschaftlichen Infrastruktur. Das Unternehmen kann anschließend als Staatsunternehmen, öffentliches Unternehmen oder in privatrechtlicher Form mit staatlichem Eigentümer weitergeführt werden.

Hier verändert sich die Rolle des Staates erheblich. Er setzt nicht mehr nur Regeln, sondern wird selbst zum wirtschaftlichen Akteur.

Das kann, wie ich finde, in bestimmten Bereichen durchaus sinnvoll sein. Strom- und Gasnetze, andere natürliche Monopole oder sicherheitsrelevante Infrastruktur werfen beispielsweise andere ordnungspolitische Fragen auf als gewöhnliche Wettbewerbsmärkte.

Der entscheidende Punkt lautet deshalb für mich nicht, ob staatliches Eigentum grundsätzlich falsch ist. Sondern: Warum soll der Staat in einem konkreten Bereich Eigentümer sein - und welche institutionelle Lösung funktioniert besser als Wettbewerb unter privaten Anbietern?

3. Vergesellschaftung: Veränderung der Eigentumsordnung

Artikel 15 des Grundgesetzes geht jdoch weiter. Er ermöglicht es grundsätzlich, Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel durch Gesetz in Gemeineigentum oder andere Formen der Gemeinwirtschaft zu überführen.

Damit unterscheidet sich die Vergesellschaftung qualitativ von einer klassischen Enteignung. Es geht nicht lediglich darum, ein einzelnes Grundstück für eine Bahnstrecke zu erwerben. Die Eigentums- und Entscheidungsstruktur eines ganzen Bereichs kann verändert werden.

Genau deshalb spreche ich hier von einem ordnungspolitischen Systemwechsel innerhalb des betroffenen Wirtschaftsbereichs. Das ist zunächst keine verfassungsrechtliche Wertung. Artikel 15 steht nunmal im Grundgesetz.

Die entscheidende Frage lautet für mich als Ökonomen vielmehr: Ist seine Anwendung wirtschaftspolitisch sinnvoll - und mit welcher Vorstellung von Wirtschaftsordnung ist sie verbunden?

Die Berliner Debatte macht diesen Unterschied besonders deutlich. Dort geht es bei der Vergesellschaftung großer Wohnungsbestände gerade nicht um einen gewöhnlichen Staatskauf. Vorgesehen sind gemeinwirtschaftliche Eigentumsformen und eine Beteiligung von Mietern, Beschäftigten und Stadtgesellschaft an der Verwaltung.

Auf eine Formel gebracht

Die Unterschiede lassen sich auf drei kurze Sätze reduzieren:

Enteignung: Ein konkretes Eigentumsrecht wird für einen bestimmten Gemeinwohlzweck entzogen.

Verstaatlichung: Der Staat wird Eigentümer und damit selbst wirtschaftlicher Akteur.

Vergesellschaftung: Die Eigentums- und Entscheidungsordnung eines Wirtschaftsbereichs wird grundsätzlich verändert.

Damit kommen wir zum entscheidenden Punkt:

Markt korrigieren - oder die Eigentumsordnung verändern?

Die Berliner Linke spricht ausdrücklich vom „Bruch mit Markt und privater Verwertungslogik“. Gerade dieser Begriff macht deutlich, weshalb die gegenwärtige Diskussion weit über gewöhnliche Wohnungspolitik hinausreicht.

Denn eine Mietpreisbremse verändert nicht die Eigentumsordnung. Auch das Kartellrecht verändert nicht die Eigentumsordnung. Und auch Wohngeld verändert nicht die Eigentumsordnung. Selbst sozialer Wohnungsbau verändert nicht zwangsläufig die Eigentumsordnung.

All diese Instrumente greifen in Märkte ein, korrigieren Ergebnisse oder verfolgen soziale Ziele. Der Markt als Koordinationsmechanismus bleibt aber grundsätzlich erhalten.

Vergesellschaftung setzt an einer anderen Stelle an. Die vergesellschaftungsorientierte Position argumentiert, dass Marktmechanismen gerade bei elementaren Gütern wie Wohnen gesellschaftlich unerwünschte Ergebnisse hervorbringen können: starke Mietsteigerungen, wirtschaftliche Macht großer Unternehmen, soziale Verdrängung oder Gewinne, die als nicht gerechtfertigt empfunden werden. Diese Kritik sollte man zwar nicht vorschnell abtun. Wohnungsknappheit, hohe Mieten und Marktmacht sind reale Probleme.

Der entscheidende Streit beginnt erst bei der Therapie.

Die eine Position sagt:

Wenn private Marktkoordination bei einem Grundbedürfnis dauerhaft problematische Ergebnisse erzeugt, muss dieses Gut zumindest teilweise der privaten Rendite- und Verwertungslogik entzogen werden.

Der Ordoliberalismus stellt eine andere Frage:

Warum funktioniert der Markt nicht? Fehlt Wettbewerb? Ist Bauland künstlich knapp? Dauern Genehmigungen zu lange? Verhindern Vorschriften Neubau? Gibt es lokale Marktmacht? Sind soziale Hilfen unzureichend?

Erst nach dieser Diagnose sollte aber über das Instrument entschieden werden. Darin liegt ein fundamentaler Unterschied.

Was Eucken dagegenstellt: Privateigentum, Haftung und Wettbewerb

Walter Eucken gehört zu den prägenden Köpfen des Ordoliberalismus. Seine Wettbewerbsordnung beruhte nicht auf dem Glauben, Märkte würden sich von allein in einen idealen Zustand entwickeln.

Im Gegenteil: Wettbewerb muss politisch ermöglicht, geschützt und gegebenenfalls wiederhergestellt werden.

Zu Euckens konstituierenden Prinzipien gehören unter anderem Privateigentum und Haftung. Ich halte gerade ihre Verbindung für entscheidend: Wirtschaftliche Freiheit ohne Verantwortung wäre ordnungspolitisch unvollständig.

Privateigentum ermöglicht dezentrale Entscheidungen

Eine Marktwirtschaft lebt davon, dass Wissen nicht an einer einzigen Stelle gesammelt werden muss. Millionen Menschen verfügen über unterschiedliche Informationen: über Bedürfnisse, Kosten, technische Möglichkeiten, Risiken, lokale Besonderheiten und Investitionschancen. Kein Ministerium besitzt dieses Wissen vollständig. Aber auch kein Konzern besitzt es.

Deshalb organisiert eine Wettbewerbsordnung wirtschaftliche Entscheidungen dezentral. Preise, Gewinne und Verluste erfüllen dabei eine Informationsfunktion. Sie zeigen Knappheiten an und beeinflussen Investitionsentscheidungen.

KI generiert nach meiner Skizze

Ein zentraler oder kollektiv organisierter Entscheidungsträger steht deshalb vor einem klassischen Problem: Er muss Informationen bündeln und Entscheidungen treffen, die in einer Wettbewerbsordnung auf viele Akteure verteilt sind. Das bedeutet zwar nicht, dass öffentliche Unternehmen zwangsläufig ineffizient sein müssen.

Es bedeutet lediglich: Auch Gemeineigentum durch Vergesellschaftung beseitigt Knappheit, Unsicherheit und Fehlentscheidungen nicht. Es verändert zunächst nur, wer darüber entscheidet.

Haftung verbindet Freiheit mit Verantwortung

Mindestens ebenso wichtig erscheint mir das Haftungsprinzip. Wer wirtschaftlich entscheidet, sollte möglichst auch die Folgen seiner Entscheidung tragen. Ein Unternehmer, der falsch investiert, riskiert sein Kapital. Ein Eigentümer, der sein Gebäude vernachlässigt, gefährdet den Wert seines Vermögens.

Natürlich funktioniert dieses Prinzip in der Realität nicht vollkommen. Bankenrettungen, Subventionen oder systemrelevante Unternehmen zeigen, wie häufig private Entscheidungen und gesellschaftliche Haftung auseinanderfallen können. Gerade deshalb ist aber das Haftungsprinzip so wichtig. Denn auch bei öffentlichen Unternehmen verschwindet das wirtschaftliche Risiko nämlich nicht.

Wenn eine öffentliche Anstalt Verluste macht, Investitionen falsch priorisiert oder notwendige Sanierungen aufschiebt, verschwinden die Kosten nicht einfach. Sie werden lediglich anders verteilt - möglicherweise wieder auf die Mieter, gewiß auf öffentliche Haushalte oder letztlich auf Sie und mich als Steuerzahler.

Das ordnungspolitische Problem liegt also dort, wo Entscheidung und Haftung auseinanderfallen.

Privateigentum allein reicht allerdings nicht

An diesem Punkt wird häufig ein Missverständnis über den Ordoliberalismus sichtbar.

Privateigentum allein garantiert noch keine freie Wirtschaftsordnung. Auch private Unternehmen können wirtschaftliche Macht konzentrieren. Monopole können Wettbewerb ausschalten, Marktzutritt verhindern und ihre Position zulasten anderer Marktteilnehmer ausnutzen.

Eucken und die Freiburger Schule wussten das sehr genau.

Deshalb lautet die ordoliberale Antwort nicht, dass der Markt es schon richten wird, sondern dass der Staat dafür sorgen muss, dass der Markt funktionieren kann.

Er muss Wettbewerb schützen, Kartelle bekämpfen, Marktzutritt ermöglichen und Macht begrenzen. Das unterscheidet den Ordoliberalismus sowohl vom Laissez-faire als auch von einer Politik umfassender wirtschaftlicher Steuerung.

Der Staat soll stark sein. Aber seine Stärke zeigt sich zunächst darin, allgemeine Regeln durchzusetzen, nicht darin, selbst möglichst viele wirtschaftliche Entscheidungen zu übernehmen. Ich möchte es wieder mit dem bekannten Bild ausdrücken: Der Staat bestimmt die Spielregeln - aber nicht das Spielergebnis.

Genau hier trennt sich der ordoliberale vom vergesellschaftungsorientierten Ansatz

Beide Seiten können dieselben Probleme sehen: Wohnungsknappheit, Marktmacht, soziale Härten, Spekulationen, ungleiche Chancen usw.

Der Unterschied beginnt aber bei der Antwort darauf.

Vereinfacht formuliert:

Vergesellschaftungsorientierter Ansatz:  Private Wirtschaftsmacht → Eigentumsverhältnisse verändern.

Ordoliberaler Ansatz:  Private Wirtschaftsmacht → Wettbewerb herstellen, Macht begrenzen, Regeln verändern und soziale Härten gezielt ausgleichen.

Diese Unterscheidung halte ich für wesentlich.

Denn aus der berechtigten Kritik an einem schlecht funktionierenden Markt folgt noch nicht, dass der Markt als Koordinationsmechanismus abgeschafft werden sollte.

Und die Soziale Marktwirtschaft?

Auch sie ist überhaupt kein Laissez-faire-Modell. Alfred Müller-Armack verband die marktwirtschaftliche Ordnung ausdrücklich mit sozialem Ausgleich.

Das bedeutet: Ein ordoliberaler Staat darf Menschen, die sich eine angemessene Wohnung nicht leisten können, nicht schlicht mit dem Hinweis auf Marktpreise alleinlassen. Er kann:

●       Wohngeld zahlen

●       sozialen Wohnungsbau ermöglichen

●       Belegungsrechte finanzieren

●       kommunale Wohnungen errichten

●       spekulative Bodennutzung erschweren

●       gegen missbräuchliche Marktmacht einschreiten

Den Unterschied analysiere ich auf die Systematik: Der soziale Ausgleich ergänzt die Wettbewerbsordnung - er ersetzt sie nicht.

Mein Zwischenfazit: Die Beweislast entscheidet

Für mich liegt der wichtigste Unterschied deshalb noch tiefer. Es geht um die Beweislast innerhalb einer Wirtschaftsordnung.

In einer Sozialen Marktwirtschaft gilt grundsätzlich: Private wirtschaftliche Betätigung ist erlaubt. Wenn der Staat Eigentum übernehmen oder private Verfügungsmöglichkeiten wesentlich beschränken will, muss der Staat dafür gute Gründe liefern.

Eine vergesellschaftungsorientierte Ordnung kann diese Perspektive verschieben. Dann lautet die Frage zunehmend nicht mehr:

Warum sollte der Staat dieses Unternehmen besitzen?

Sondern:

Warum sollte ein gesellschaftlich wichtiger Bereich überhaupt privaten Gewinninteressen überlassen bleiben?

Beides sind zwar legitime politische Fragen. Aber sie führen zu unterschiedlichen Vorstellungen von Wirtschaftsordnung.

Genau deshalb sollte man die Berliner Diskussion nicht als nebensächlichen Streit über einige große Immobilienkonzerne behandeln. Die Linke versteht Vergesellschaftung in ihren programmatischen Vorstellungen wesentlich breiter als einen einmaligen wohnungspolitischen Sonderfall; öffentliche, kommunale, genossenschaftliche und andere gemeinschaftliche Eigentumsformen sollen insbesondere in Daseinsvorsorge und strategischen Bereichen eine größere Rolle erhalten. Das darf man unterstützen. Man darf es ebenso entschieden ablehnen. Aber man sollte wenigstens wissen, worüber man spricht.

Der Staat als Schiedsrichter

Mein erster Zwischenbefund dieser Serie lautet deshalb:

Vergesellschaftung ist keine besonders intensive Variante gewöhnlicher Marktregulierung. Sie berührt die Eigentums- und Entscheidungsordnung selbst.

Der ordoliberale Gegenentwurf lautet dabei nicht: möglichst wenig Staat.

Er lautet: ein starker Staat für die Ordnung, ein sozialer Staat für Menschen in Not -aber ein zurückhaltender Staat bei der Entscheidung darüber, welches Unternehmen wachsen, welche Technologie gewinnen und wem wirtschaftlicher Erfolg politisch gestattet werden soll.

Oder kürzer:

Spielregeln setzen. Wettbewerb ermöglichen. Macht begrenzen. Soziale Härten ausgleichen. Nicht das Ergebnis politisch festlegen.

Damit ist allerdings noch nicht beantwortet, ob die Vergesellschaftung großer Berliner Wohnungskonzerne wenigstens das Problem löst, mit dem sie begründet wird. Denn selbst wenn rund 220.000 Wohnungen den Eigentümer wechseln, bleibt eine unangenehm einfache Frage:

Entsteht dadurch auch nur eine einzige zusätzliche Wohnung?

Genau das werde ich in Teil 2 analysieren: „220.000 Wohnungen wechseln den Eigentümer - aber entsteht dadurch eine einzige neue?“